TRES
RAZONES PARA NO VOTAR LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN OCTUBRE DE 2014 .
Una comisión
denominada Comisión Nacional para Vivir en Paz—Yo firmo ha propuesto y
obtenido las firmas necesarias para someter a plebiscito cuatro cambios en la
Constitución de la República Oriental del Uruguay que deberán ser votados junto
con las próximas elecciones nacionales1.
1 En octubre de 2014 las
personas que estén a favor de los cambios propuestos deberán incluir una
papeleta con la palabra SÍ; quienes no quieran cambiar la Constitución en el
sentido propuesto bastará que se abstengan de introducir la papeleta con la
palabra SÍ en su sobre de votación.
2 Por el Partido Colorado:
Pedro Bordaberry, por el Partido Nacional: Luis Alberto Lacalle.
La Comisión
Nacional para Vivir en Paz—Yo firmo está encabezada por los principales
dirigentes de dos partidos políticos2 y ciudadanos afectados o sensibilizados
por hechos delictivos. Su iniciativa concreta la aspiración de resolver
problemas que la sociedad uruguaya experimenta de muy diferentes maneras,
radicalizando el sistema de represión de las conductas delictivas
protagonizadas por niños y adolescentes menores de 18 años.
Ello supone
asumir como verdaderos dos presupuestos:
i) que los adolescentes menores de 18
años representan una amenaza suficientemente significativa a la paz y a la
convivencia como para restringir sus derechos constitucionales;
ii) que la reforma propuesta permitirá
desplegar una estrategia de la cual pueden esperarse resultados diferentes de
los que hasta ahora se obtuvieron con procedimientos similares.
Ambos
supuestos están lejos de expresar aspectos sustanciales de la realidad uruguaya
y de la experiencia internacional en la materia.
El presente
trabajo se propone fundamentar por qué, de concretarse la iniciativa de la Comisión
Nacional para Vivir en Paz—Yo firmo, los efectos reales que producirá la
reforma serán contrarios a los resultados buscados. 2
Reformar la Constitución para resolver urgencias y
emergencias
Las reformas
constitucionales tienen por cometido modificar en algún sentido las bases que
regulan las relaciones entre las personas, y los mandatos que tiene el Estado
para mediar esas relaciones. Son actos mayores de la arquitectura legal de un
país y los mecanismos para cambiar la Constitución están sujetos a
procedimientos exigentes. El constituyente buscó que no sea fácil cambiar esta
carta magna ni tampoco volver atrás sobre los cambios hechos.3
3 Primero, la Constitución de
la República Oriental del Uruguay se votó en 1830. Desde entonces se reformó siete
veces: en 1918 (creación de la Asamblea Constituyente, separación de la
Iglesia del Estado), en 1934 por plebiscito (sufragio universal, sistema de
gobierno democrático republicano, creación del Consejo de Ministros,
Intendencias, Tribunales), en 1951 por plebiscito (presupuesto, rendición de
cuentas), en 1967 (presidencia unipersonal, creación de la OPP, Banco Central,
extensión de mandato de cuatro a cinco años), en 1989 por plebiscito
(jubilaciones y pensiones), en 1997 por plebiscito (balotaje, mayoría absoluta,
candidato único por partido, más potestades institucionales para el
presidente), en 2004 (gestión y administración pública del agua potable y
saneamiento).
4 Han sido nueve los
intentos de reforma que no prosperaron a lo largo de la historia
constitucional: en 1946 (reforma constitucional), 1950 (reforma constitucional)
en 1980 (proyecto de modificación constitucional durante la dictadura), 1989
(Ley de Caducidad), en 1993 (la maxi reforma), en 1994 (la mini reforma), 1999
(para impedir que directores de Entes Autónomos realicen actividad política),
2009 (Ley de Caducidad), 2009 (voto de uruguayos en el exterior).
Hay más
iniciativas de reformas fracasadas que aprobadas,4 y los fracasos revelan que
aunque el problema que busquen resolver sea reconocido como importante por la
mayoría, no cualquier solución ha contado con el respaldo de esa misma mayoría.
Uno de los más
notorios fracasos fue la propuesta de reforma constitucional impulsada por los
dictadores y rechazada por la mayoría de votantes en el año 1980. Es
interesante que también hubo un intento de reforma constitucional (llamada la
“mini reforma”) impulsada por los partidos políticos de común acuerdo para
modificar las normas electorales. Esa iniciativa fue abrumadoramente rechazada
por la ciudadanía, a pesar de contar con el respaldo unánime de todos los
partidos.
Es evidente
que hay una sólida resistencia social a cambiar la Constitución en contextos
caracterizados por la ausencia de condiciones razonables para el debate
democrático (como era la dictadura), o mediante retoques parciales para
resolver urgencias y emergencias (como fue la “mini reforma” y es la propuesta
actual).
La
Constitución es un programa de derechos y obligaciones pensado para muchas
generaciones, cuyos contenidos expresan el alma de una nación. No es casual que
las 3
constituciones de los diferentes países se identifiquen entre
otras características, por ser más democráticas o más autoritarias. La
Constitución uruguaya reconoce un conjunto de obligaciones del Estado para con
las nuevas generaciones, entre ellas el reconocimiento del derecho de las
personas a ser contempladas en la diversidad de sus circunstancias personales y
sociales, garantizándoles la posibilidad de gozar de libertades y condiciones
para su pleno desarrollo humano y social. Las restricciones a esos derechos,
que se originan en circunstancias excepcionales, se tramitan mediante leyes, por
ser este procedimiento más adecuado a las modificaciones que demanda una
realidad cambiante y muchas veces contradictoria. La inclusión en la
Constitución de regulaciones penales y de gestión carcelaria, supondría
congelar por mucho tiempo la posibilidad de modificar unas normas de
consecuencias graves y dudosa eficacia. Implicaría asumir que por muchas
generaciones el Estado deberá situar a niños y adolescentes como enemigos de
altísima peligrosidad. 4
Presupuestos inciertos — reformas innecesarias — estrategias
inhumanas e ineficientes — resultados contrarios a los objetivos
LAS CUATRO
REFORMAS PROPUESTAS SON
1. Castigar como adultos a los mayores
de 16 y menores de 18 años conforme a las disposiciones del Código Penal.
2. Mayores penas para los adultos que
utilicen menores para concretar los delitos.
3. Mantenimiento de los antecedentes
penales de los adolescentes.
4. Creación de un servicio
descentralizado que se dedique a la rehabilitación de estos menores.
Presupuestos
inciertos
La
iniciativa de reforma constitucional se apoya en que i), los menores de 18 años
son impunes, ii) la participación de menores de 18 años en delitos violentos es
el factor clave de la inseguridad de la población y, iii) castigarlos como
adultos y endurecer sus condiciones de encarcelamiento es la respuesta
necesaria y eficiente a la inseguridad colectiva.
Es incierto
que “los menores” sean impunes y para asegurar su castigo sea necesario “bajar
la edad de responsabilidad penal” (imputabilidad) de 18 a 16 años. En Uruguay las
personas son penalmente responsables desde los 13 años según se indica en el
Código de la Niñez y la Adolescencia.5 Son sujetos de derecho penal que pueden
ser castigados hasta con cinco años de medidas privativas de libertad ejecutadas
por el Sistema de Responsabilidad Penal Adolescente (SIRPA). Estas no son poco
severas o rigurosas. Lo que diferencia el tratamiento de los menores de 18 años
del que reciben los adultos es que a los primeros se les aplica medidas
socioeducativas dispuestas en artículos de este Código, que penalizan y a la
vez trabajan sobre la rehabilitación social y educativa a través de planes y
programas coejecutados junto a diversos organismos del Estado,
5Artículo 34, Código de la
Niñez y la Adolescencia: “Sólo puede ser sometido a proceso especial, regulado
por este Código, el adolescente mayor de trece y menor de dieciocho años de
edad, imputado de infracción a la ley penal.” 5
para que los menores tengan una reinserción social que los
dignifique y por ese camino se evite su reincidencia.6
Tampoco es
cierto que los niños y jóvenes sean el núcleo de la violencia delictiva actual,
ni que el endurecimiento de las penas haya sido hasta el momento un medio
eficiente para controlar el aumento de los delitos. En los últimos doce años la
población carcelaria uruguaya aumentó más de 100%7. Uruguay ocupa el cuarto
lugar en Latinoamérica en la tasa de personas privadas de libertad por cada
100.000 habitantes (Guayana Francesa, Chile, Guyana, Uruguay, Brasil, Perú,
Colombia, Venezuela, Argentina). La evolución del número global de denuncias
por tipo de delito en Uruguay indica que entre 2005 y 2011 el volumen del
delito no ha variado significativamente pero lo que sí varió fue la modalidad:
crecimiento significativo de la violencia contra la persona, disminución de la
violencia contra la propiedad; hechos que se constatan también en los delitos
cometidos por adolescentes.8 Del total de personas privadas de libertad que
cumplen sus penas en todo el país, 6.4% son menores de 18 años.9 Este
porcentaje equivale a alrededor de mil adolescentes mayores de 13 y menores de
18 que son el 0.3% de la población total de esta franja etaria.
6 Artículo 77 y siguientes de
la Ley 17.823.
7 Ascenso a partir de 2005 con
la implementación de Ley de Seguridad Ciudadana que creó nuevas figuras
delictivas, factores agravantes e incremento de las penas para los casos de
hurto y rapiña.
8 La principal razón de
homicidios en nuestro país es la violencia contra niños, niñas y mujeres; la
segunda, los accidentes de tránsito; en tercer lugar los suicidios, quedando
los homicidios delictivos con el 15% del total de homicidios cometidos en 2011.
Observatorio de los Derechos de la Infancia y Adolescencia en Uruguay 2012,
ONU.
9 Datos del Informe Social del
Observatorio del Ministerio de Desarrollo Social muestran que en 2010 se
cometieron cada 1.000 personas menores de 18 años: 0.05 homicidios, 0.5 hurtos,
1.3 rapiñas y 0.018 copamientos. Todas las cifras reflejan un decaimiento
respecto a las de años anteriores, por ejemplo 2005.
En 2011 en
Montevideo a 761 adolescentes se les aplicó una medida cautelar, a 501 de ellos
se les privó de libertad de los cuales 42 de fueron enviados a un centro de
privación cuando el delito no lo ameritaba. En el interior 716 tuvieron medidas
cautelares, 468 internados provisoriamente (de los cuales 253 no ameritaban ser
internados) y 178 con privación de libertad. Ese 0.3% de la población joven del
país, se caracteriza por pertenecer a barrios de contexto social crítico donde
los niveles de pobreza son altos. Esos jóvenes que infringen la ley son
producto de un sistema adulto creado por una sociedad que al sentirse
perturbada propone castigarlos como adultos, olvidando que son además víctimas
de un largo y sinuoso entrecruzamiento de 6
vulnerabilidades10, en el que se destacan la indigencia, un
sistema adulto delincuente y narco, que seduce, produce y se realiza en gran
medida mediante niños y adolescentes.
10 El 23% de la población de
Uruguay tiene entre 15 y 29 años. El 22% de esta población se encuentra bajo la
línea de pobreza y dentro de este tramo la mayoría son adolescentes de 15 a 19 años.
11 Ley 18.771. Sistema de
Responsabilidad Penal Adolescente. Promulgación: 1ero de julio de 2011.
12Ley 18.778 Mantenimiento de
los antecedentes judiciales en los casos que se determinen. Artículo 2º:
mantenimiento de los antecedentes penales menos en los siguientes casos:
pasados dos años de cumplidos los 18 y pasados dos años de cumplida la pena
cuando ésta se extiende más allá de los 18. Promulgación: 6 de julio de 2011.
13Ley 18.777 Artículo 1º:
acerca de las infracciones a la ley penal. Artículo 2º: internación provisoria,
comparecencia del adolescente, seguridad de la víctima, denunciante y testigos.
Artículo 3º: informe psicosocial del equipo técnico. Promulgación: 6 de julio
de 2011.
14
El 11 de diciembre de 2012 el Senado aprobó un proyecto de ley que establece
penas mayores para menores de 18 años que cometan homicidio, secuestro,
violación, rapiña y copamiento.
Reformas
innecesarias
Dos de las
cuatro iniciativas plebiscitadas ya son normas nacionales vigentes. Las
propuestas 3 y 4 ya forman parte de las normativas que rigen el
sistema penal y carcelario. Por acuerdo multipartidario se creó y puso en
funcionamiento el SIRPA, órgano desconcentrado de INAU que ejecuta las medidas
cautelares dispuestas en el Código de la Niñez y Adolescencia.11 Además, se
creó y reglamentó un Registro Nacional de Antecedentes Judiciales de Adolescentes
en conflicto con la Ley Penal que dice que por violación, rapiña, secuestro,
copamiento y homicidio intencional se conservarán los antecedentes en los
adolescentes una vez cumplida la mayoría de edad.12 Antes de promulgarse esta
ley, se modificó la Nº 18.777, que especifica cuáles son las infracciones
penales imputables para los adolescentes.13
En el marco de
las 15 medidas que elabora el Poder ejecutivo en su plan por la Vida y la
Convivencia se trabaja en la modificación del Código de Procedimiento Penal y
del Código de la Niñez y la Adolescencia en la normativa que rige a menores de
18 años.14 En el marco de estas modificaciones, para el periodo 2013-2014 el
gobierno pretende dotar de contenido la privación de libertad respecto a los
ejes previstos para rehabilitación, educación, trabajo, cultura, recreación y
deporte.
Estrategia
ineficiente e inhumana
La novedad
radical de la reforma propuesta es que a las personas menores de 18 años se les
aplicará la ley penal y el sistema de reclusión de adultos. De esa manera, no
solamente se les privaría de su libertad sino también de la única oportunidad
de ser incluidos en programas 7
organizados con vistas a la reinserción de las personas. El
delito no hace adulto a un niño, pero un tratamiento adecuado a la condición de
niño o adolescente puede proporcionarle herramientas para dejar de delinquir y
reinsertarse en una sociedad que no le cierre las puertas. La cárcel de adultos
no atiende esas necesidades. Castigando a niños y adolescentes como adultos
tendrían más años de pena y tendrían también menos años de contacto social, más
hostigamiento, mayor contacto con el delito y la violencia, y un periodo
irrecuperable que los convertirá en niños y adolescentes con más años de cárcel
que de escuela15.
15 Según indican datos de
UNICEF (2003-2005), cerca del 70% de adolescentes de barrios de contexto social
crítico no culminaron Ciclo Básico, es decir que no alcanzaron nueve años
dentro del sistema educativo. En Casavalle el 68.9%, en La Paloma-Tomkinson el
65.1%, en Tres ombúes-Pueblo Victoria el 62.7%, en Casabó el 58.5%. Es decir,
adolescentes que sean privados de libertad a los 16 años y que deban cumplir
una pena de ocho años, al menos, habrán vivido seis años de infancia, siete
(aproximadamente) años de educación y ocho de privación de libertad.
16
En diciembre de 2012 Juan Méndez, relator especial de ONU para la tortura y
otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, fue invitado por el
gobierno uruguayo en el marco del proceso de reforma penitenciaria. Para Méndez
el sistema carcelario uruguayo registra situaciones inhumanas e inaceptables
que generan una “emergencia carcelaria”. Dijo: “Uruguay tiene una de las más
altas tasas de prisión que sigue en aumento” [en algunos establecimientos llega
al 300%]. “De seguir este ritmo, en los próximos años se llegará a una insólita
alta tasa de encarcelación que no puede ser solucionable a través de la
construcción de nuevas prisiones y que acarrea imprevisibles consecuencias
sociales y culturales para toda la sociedad.”
Resultados
contradictorios con los objetivos
Las cárceles
cumplen la función contraria a la que se espera porque no contienen al delito
ni desbaratan la red criminal sino que potencian y multiplican su capacidad de
daño a los individuos y a la comunidad16
En primer
lugar, la privación de libertad no hace retroceder la historia personal y
social de quienes cometen delitos sino que la consolida. Las personas privadas
de libertad en cárceles de adultos quedan instaladas en un sistema basado en la
violencia y la opresión, ejercida por redes criminales que operan muchas veces
con la complicidad de quienes deben controlarlos. Las reclusas y reclusos, así
como sus familias pasan a ser víctimas y parte de un sistema que tiene a la
institución carcelaria como eje y a la progresión en la carrera delictiva como
destino más cierto. La incorporación adolescentes menores de 18 años a
semejante sistema no puede considerarse una apuesta a la recuperación sino más
bien a la profundización y consolidación de un destino marginal, violento e
inscripto en las redes criminales. Los efectos de esta reforma serán alimentar
un sistema en el que los menores de 18 años consolidarán su
8
doble condición, serán víctimas y victimarios de la violencia
social, será afirmar la apuesta a solucionar la violencia con más violencia.
La cárcel es
el centro de producción, reproducción y conducción del sistema criminal. En los
países que optaron por el camino que supone esta reforma constitucional, las
cárceles se han convertido en un sistema de perfeccionamiento delictivo donde
se multiplica el poder de las organizaciones mafiosas. Sin ese poder el delito
seguiría siendo una cuestión marginal. Es decir que la cárcel contemporánea
produce el resultado exactamente opuesto al que la población supone y espera.
Tal es la experiencia de países próximos como Brasil, donde la organización
criminal más poderosa nunca hubiera sido posible si no existieran las cárceles.
Una organización criminal que se extiende a Uruguay también en el marco del
aumento del número de personas privadas de libertad17.
17 El poder y expansión de
estas organizaciones carcelarias es noticia habitual. Ver: La mayor
organización criminal brasileña está operativa en 22 de los 27 estados. Sus
líderes manejan desde las cárceles la red delictiva y por año ganan US$32
millones, en http://america.infobae.com/notas/62079-Los-narcos-del-Primer-Comando-de-la-Capital-actuan-en-casi-todo-Brasil.
También: Primer Comando de la Capital, Brasil, espejo de narcos
uruguayos. Material de esta organización criminal con más de 13.000 miembros
fue encontrado en celdas del Penal de Libertad, en
http://www.subrayado.com.uy/site/noticia/18813/primer-comando-de-la-capital-brasil-espejo-de-narcos-uruguayos.
Desde 2005 en
Uruguay se vive una “inflación de la población carcelaria” en la medida que se
aumentaron las penas por delitos antiguos y se crearon delitos nuevos. Es un
hecho evidente que esa falsa solución no hizo retroceder el delito ni la
inseguridad sino todo lo contrario. Nadie explica por qué se supone que
producirá resultados diferentes de aquí en adelante. En todo caso queda claro
que la inflación penal y carcelaria fortalecerá más aún el poder criminal. 9
La reforma constitucional contiene una orientación
cultural contraria a la historia uruguaya
La reforma
constitucional propuesta supone un tipo de relaciones entre las personas
jóvenes y el Estado que muchas veces fue debatida y siempre rechazada por los
elencos políticos mayoritarios.
En tres
momentos alejados en el tiempo se ha discutido en Uruguay el modelo
proteccionista del niño y adolescente a partir de una alarma pública de
inseguridad ciudadana alimentada siempre por la espectacularización de la
violencia en los espacios de comunicación. Un breve resumen permite apreciar
que: en 1930 se consolidó la situación de alarma que convertiría en problema
grave la seguridad del país, se reforzó la afirmación de la incorrecta atención
a menores alojados en establecimientos de seguridad de mayores y se modificó la
legislación que proponía igual castigo a menores que a adultos. En 1950 el
modelo tutelar del niño y adolescente comenzó a hacer aguas y se modificaron lo
que son hoy los principios básicos que sustentaron el Código de la Niñez y la
Adolescencia. En 1989, con el retorno de la democracia, la situación social de
niños y adolescentes refleja la crisis total del modelo tutelar; se comienza a
denominar “delincuente” a los menores fugados del sistema y a encontrar en
ellos la causa de los males de una sociedad que debía reconstruirse; hubo
propuestas de bajar la edad de imputabilidad muy parecidas a las de hoy.18
18 Cuatro propuestas fueron
presentadas en 1986-1987: Dardo Ortiz (Partido Nacional), Pedro Cersósimo
(Partido Colorado), Juan Pintos Pereira (Partido Colorado), Pablo Millor
(Partido Nacional). En 1991 una: Ágapo Palomeque y Nicolás Storace (Partido
Nacional).
19“Desde los intentos de rebaja
en la edad de imputabilidad penal en la década del 50, hasta recientes
proyectos parlamentarios, vemos que entre otras ideas se pierden algunas medidas
destinadas a mejorar y/o atenuar las condiciones socio legales de niños y
adolescentes en situación de conflicto con las normas y la sociedad, acentuando
los efectos intimidatorios puros de la pena y obviando el contexto social del
transgresor”. Morás, Luis Eduardo. Los hijos del Estado. Depto. de
Sociología de la FCS-Udelar. Montevideo, 1992.
En cada
ocasión las elites políticas democráticas resistieron la tentación de legislar
agravando las penas o condiciones de encarcelamiento de niñas y niños y adolescentes,
con la finalidad de bajar la ansiedad de una opinión pública que por momentos
llega a ver en las juventudes la principal causa de su inseguridad.19
Contrariando
las tendencias punitivas, la apuesta histórica de Uruguay fue por una sociedad
integrada en torno a un sistema de bienestar con un fuerte sentido de
corresponsabilidad por las y los más débiles (especialmente niños/as y viejos).
Ello se expresó en los recursos materiales y humanos puestos en la salud, las
asignaciones familiares, el sistema de seguridad social y sobre 10
todo en la educación. Las últimas décadas registran cambios
dramáticos en el mundo que tensionan muchos logros de sociabilidad anteriores.
La relación entre las generaciones es un punto de tensión que reclama a las
elites y sociedades adultas extremar su celo para evitar la tentación de cortar
la cuerda por la parte más débil y especialmente más vulnerable, es decir las
juventudes.
Las políticas
sociales para la reinserción de jóvenes dan de frutos en el mediano plazo. En
esa dirección trabaja la sociedad desde hace años. Algunos ejemplos son
programas de rehabilitación socioeducativa como el Proyecto Áreas Pedagógicas
(INAU y Consejo de Educación Secundaria), que desde 2008 ofrece formación de 1º
a 6º de liceo a un promedio de 120 adolescentes por año. El convenio entre la
fábrica UMISSA e INAU, que ofreció puestos de trabajo a jóvenes de ambos sexos
privados de libertad. Y otras ofertas de inserción laboral que se desarrollan
en el Estado: Puerto, Correo, OSE, ANCAP.
Respecto a
políticas públicas destinadas a niños, niñas, adolescentes y juventud, el
gobierno ha implementado durante sus dos periodos programas de acción
específica en: salud (más derechos para niños y adolescentes, mejores
oportunidades de atención especializada), educación (programas de reinserción y
seguimiento de las trayectorias educativas: Compromiso educativo, +Centro,
Aulas Comunitarias, Jóvenes en Red), cultura y participación (apertura de
diversos fondos concursables para llevar adelante proyectos jóvenes grupales,
mejorar su barrio, construir su propio espacio: Fondos Concursables para la
Cultura, Fondo de Iniciativas Juveniles, Obra Joven, Fondo de Iniciativas
Juveniles Rurales, Fondo Concursable para Jóvenes Investigadores), trabajo
(capacitación para primera experiencia laboral, mayores oportunidades de
pasantías en el Estado, futura Ley de empleo juvenil que se encuentra en el
Parlamento, Programa Nexo). Una cantidad de políticas y acciones que destinadas
a los más de 260 mil adolescentes uruguayos, aguardan la reinserción de los mil
que están privados de libertad.
La apuesta
cerrada y exacerbada a políticas represivas/penales produce efectos en forma
inmediata; pero son lo contrario de lo que se espera.
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